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编，但是又怕激起矛盾，那会得不偿失。
于是，便把心思放在了对营州户籍的整理上来，这是一项长期而细致繁琐的事务，只有治下有民，才能创造税收，才能从中征募到兵员。唐初时的营州是有设置县的，天宝年间有户数八千余，加上当地驻军数，总人口近二十万。
现今在册的户数是五千二百一十户，但口数就有点含混不清了，实际户口数可能还不止。而且营州附近的地理情况，庄毅也需要深入了解。
接下来的日子里，庄毅与段忠实一起走访考察了营州周边各村寨，对基层组织官吏重新任免，恢得其一定的治事权，并登记造册，以便纳入正常统治状态。
唐代乡村基层组织，基本上延续隋代而来。即诸户以百户为里,五里为乡,四家为邻,五家为保。每里置正一人，掌按比户口,课植农桑,检察非违,催驱赋役。在城邑居住者为坊,别置正一人,掌坊门管钥,督察奸非，并免其课役；在田野者为村,别置正一人。其村满百家,增置一人,掌同坊正。
这样看起来组织比较严密，终隋一代制度完善。而到了唐代，李渊晋阳起兵,就得到晋阳富豪乡长刘龙的支持，唐初便废除了隋代的乡长制度，到贞观年间得以恢复，贞观十五年又废置，但基层组织依然存在。
实际上，邻长和村正一般皆有设置，管一百家的里正和管五百家的乡正，则不常设，是有乡而无长的。但基层又要人管理事务，乡置耆老一人,以耆年平谨者,县补之,亦曰父老，乡级的司法行政事务收归了县司,耆老只负责礼仪教化之类的工作。
这样权在县衙，基层乡里两级因无权，久而久之便渐渐涣散，豪强大家族趁势而起，土地兼并日益严重，而县级官员则约束不力，整个社会便渐渐形成一种大地主庄园经济，府兵制也由此而崩溃。
营州的人口主要集中在柳城以南及辽河以西这中间一带，燕郡守捉、汝罗守捉周边也略有村寨分布，但人口要少得多。
庄毅与段忠实二人经过十来天走乡串寨的访查，将户口重新筛选一遍，发现比州府户册上记载的多了一千多户，但仍不到五万人口，共划分出四十八个乡，设五家为一保，置保长一人；五保二十五户为一里，置里长一人，里副一人；五里一百二十五户置乡令一人，丞一人，求盗一人，耆老一人。
这个乡级机构是可以立衙署办公的，参考了秦汉时的基层亭长制度，乡令和丞主要负责民政税务，而求盗就是追捕盗贼并问案，耆老就是选各乡德高望重者，负责礼仪教化。这乡令虽然也是令，但只是暂时的设置，事实上是不入品级的，不入品的职务，统称为吏。
这样整个营州的政务这才算是梳理通畅了，目前就是一个军镇，并不设县，所有军政事务，最终决定权收归营州临时军事管制公署，政令上下通达，基本上算是稳定了下来。
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